Economiste spécialisé dans l'énergie, vivant sur la commune d'Orsières.
L’Accord de Paris sur le changement climatique a atteint son cinquième anniversaire en décembre 2020. Quelques jours avant cet anniversaire, le Secrétaire général des Nations Unies a prononcé son discours sur l’état de la planète, dans lequel il déclarait : « L’humanité fait la guerre à la nature. C’est suicidaire. » Il a appelé le monde à atteindre la neutralité carbone globale d’ici 2050, et sa première prescription pour y parvenir a été : « Il est temps : Mettre un prix sur le carbone. »
Il y a déjà cinq ans, dans les mois précédant la Conférence des Parties de décembre 2015 (COP-21) qui a adopté l’Accord de Paris, les gouvernements participants ont été invités à inclure la tarification du carbone comme mécanisme de réduction des émissions de carbone à l’échelle mondiale.
Par exemple, fin mai 2015, six des plus grandes compagnies pétrolières et gazières européennes ont appelé les gouvernements et les Nations Unies à mettre un prix sur les émissions de carbone. « Nous avons besoin que les gouvernements du monde entier nous fournissent des cadres politiques clairs, stables et ambitieux à long terme ... Nous pensons qu’un prix du carbone devrait être un élément clé de ces cadres. »
En octobre 2015, juste avant la COP-21, la Banque mondiale, le FMI et l’OCDE ont convoqué une conférence des chefs d’État et des dirigeants d’entreprises pour lancer la Carbon Pricing Leadership Coalition, appelant également à un prix du carbone. « Il n’y a jamais eu de mouvement mondial pour mettre un prix sur le carbone à ce niveau et avec ce degré d’unisson. Il marque un tournant entre le débat sur les systèmes économiques nécessaires à une faible croissance du carbone et la mise en œuvre de politiques et de mécanismes de tarification pour créer des emplois, assurer une croissance propre et la prospérité », a déclaré Jim Yong Kim, président du Groupe de la Banque mondiale.
Malgré ces appels et d’autres pour un prix du carbone, l’Accord de Paris n’a pas cherché à mettre le prix sur les émissions de carbone en utilisant soit le plafonnement et l’échange (« cap-and-trade ») ou une taxe. Au lieu de cela, par le biais de son article 6, l’Accord visait à encourager les projets qui atténueraient les émissions de carbone et d’autres émissions de gaz à effet de serre, et à établir un système d’échange de résultats d’atténuation certifiés. D’à peine une page et ne contenant que 9 paragraphes, l’article 6 est néanmoins si complexe et ambigu qu’au cours des cinq années suivantes, les délégués n’ont pas réussi à s’entendre sur la manière dont il peut être mis en œuvre.
Depuis la COP-21, l’idée de mettre un prix sur le carbone a gagné un soutien public supplémentaire. Début 2019, un groupe de 45 économistes américains de premier plan a signé une déclaration publique appelant à une taxe américaine sur le carbone. La déclaration a depuis été approuvée par plus de 3000 économistes américains. « Chez les économistes, ce n’est pas controversé ... La politique est compliquée, les relations internationales sont compliquées, mais l’économie est vraiment simple », a déclaré l’un des signataires originaux.
En juin 2019, l’Association européenne des économistes de l’environnement et des ressources (EAERE) a publié sa propre déclaration préconisant la tarification du carbone, qui vient d’être signée par plus de 1700 économistes dans le monde. « Des mesures devraient être prises pour que le prix du carbone augmente progressivement jusqu’à ce que les objectifs de l’Accord de Paris soient atteints. Un prix suffisamment robuste sur le carbone réduit la nécessité de politiques moins efficaces et fournit la certitude réglementaire dont les entreprises ont besoin pour investir à long terme dans des alternatives d’énergie propre. Un prix du carbone peut être fixé au moyen d’une taxe ou d’un système d’échange de droits d’émission. "
Poussés par les actionnaires et les défenseurs du climat, de nombreuses entreprises privées et institutions financières ont progressivement élargi leurs intentions déclarées de réduire leur empreinte carbone nettes, et ont reconnu que la tarification du carbone doit jouer un rôle essentiel. Certains utilisaient déjà depuis des années des prix internes (« ombre ») du carbone lorsqu’ils prennent des décisions d’investissement. Les institutions financières ont présenté des articles dans leurs propres publications et sur des sites Web d’entreprises préconisant un prix sur le carbone comme moyen le plus efficace de réduire les émissions mondiales (1).
Récemment, les dirigeants financiers ont publiquement approuvé l’effort. David Solomon, directeur général de Goldman Sachs, a écrit une tribune dans le Financial Times en décembre 2019 dans laquelle il a déclaré : « Pour nous donner les meilleures chances de lutter contre le changement climatique, les gouvernements doivent mettre un prix sur le coût du carbone, que ce soit par le biais d’un système de plafonnement et d’échange, d’une taxe sur le carbone ou d’autres moyens. » Plus récemment, en août 2020, Alex A. Weber, président d’UBS, est l’auteur d’une tribune dans le Neue Zürcher Zeitung (NZZ) affirmant que « le moyen le plus efficace de protéger la planète et d’éviter les conséquences négatives du changement climatique serait d’attribuer un prix global aux émissions de gaz à effet de serre ».
En octobre 2020, l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) et l’Agence internationale de l’énergie (AIE) ont publié séparément leurs projections annuelles à long terme de la demande et de l’offre mondiales de pétrole (2). Leurs principales projections (le « cas de référence » de l’OPEP et le « scénario des politiques énoncées » de l’AIE) reflètent les implications des politiques gouvernementales actuelles et annoncées, et démontrent que ces politiques n’achèvent pas les objectifs d’atténuation du climat de l’Accord de Paris. Toutefois, les publications présentent également d’autres scénarios dans lesquels les objectifs climatiques seraient atteints. Les projections alternatives supposent un prix global pour les émissions de carbone (et d’autres gaz à effet de serre), ce qui suggère que la tarification universelle du carbone doit faire partie intégrante des efforts visant à limiter le réchauffement de la planète à bien en dessous de 2 °C.
Le Scenario A de l’OPEP a supposé « un prix global sur le carbone » couvrant « tous les secteurs industriels et la production d’électricité », mais sans préciser le prix supposé (3). Les prévisionnistes de l’AIE ont identifié les prix du carbone sous-jacents à leur scénario de développement durable (SDD) :
À titre de comparaison, les prix du carbone en décembre 2020 étaient d’environ 30 euros la tonne sur le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SCEQE), de l’importance de 17 $ à 18 $ la tonne sur le marché secondaire des quotas de carbone Californie-Québec, et de 7,41 $ la tonne courte lors de la plus récente vente aux enchères de l’Initiative régionale sur les gaz à effet de serre (1 tonne courte = 2000 lb = environ. 907 kg), qui couvre les grandes installations de production d’électricité dans 10 États du Nord-Est et de la côte Est des États américains.
Les efforts visant à utiliser la tarification du carbone comme incitation à réduire les émissions se sont étendus, malgré l’absence de toute disposition de l’Accord de Paris. Selon la Banque mondiale, 64 initiatives de tarification du carbone seront mises en œuvre en 2021 aux niveaux régional, national ou infranational, couvrant environ 22 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Cela se compare à seulement 38 initiatives en service en 2015, couvrant moins de 13 % des émissions mondiales.
À l’heure actuelle, il est peu probable que les prix du carbone dans le cadre de ces diverses initiatives nationales et régionales convergent. Chaque initiative définit ses propres paramètres : secteurs couverts, critères de participation, plateformes de trading, etc. Un prix du carbone « global » ou « universel » ne sera pas atteint de sitôt ou facilement. L’élargissement de la tarification du carbone au-delà des secteurs industriels et de la production d’électricité engendre généralement la résistance des consommateurs.
L’opposition à la tarification du carbone est souvent fondée sur l’argument selon lequel les consommateurs qui, en fin de compte, supportent la taxe sont ceux qui sont les moins en mesure de payer. Les partisans d’un prix du carbone favorisent généralement l’indemnisation de ces consommateurs au moyen de subventions au revenu en espèces (« dividendes sur le carbone ») ou d’autres moyens qui compensent financièrement le coût des changements induits par les prix des consommateurs par rapport aux carburants à base de carbone.
Au niveau international, les gouvernements des pays à faible revenu font un argument similaire - qu’un prix universel du carbone suffisant pour induire des réductions d’émissions serait insupportable pour leurs économies. Les gouvernements fortement tributaires des recettes provenant des exportations d’hydrocarbures seraient particulièrement touchés négativement. Ainsi, une certaine forme de compensation de la part des pays à revenu élevé serait nécessaire pour parvenir à un système universel de prix du carbone.
Avec ou sans l’incitation spécifique d’un prix du carbone, les entreprises privées et les gouvernements ont annoncé leur intention d’atteindre la neutralité carbone (zéro émission nette) d’ici une année déterminée, dans la plupart des cas 2050 (4). Ces intentions énoncées reposent non seulement sur la réduction de leurs propres émissions, mais aussi sur la compensation des émissions restantes par le biais de compensations de carbone, où celles-ci sont moins coûteuses que les mesures de réduction directe. Les compensations pourraient être fondées (par exemple) sur des projets de captage et de séquestration du carbone (CSC), d’extraction du carbone dans l’air, de reboisement ou de construction d’installations d’énergie renouvelable pour remplacer les centrales à combustibles fossiles existantes.
Certains décalages (CSC, extraction de l’air) ne sont commercialement réalisables que dans des circonstances limitées. Les « compensations volontaires » négociables, en particulier celles concernant les projets dans les pays en développement, sont largement disponibles. En 2019, les prix de ces compensations varieraient d’environ 1,40 $ (en moyenne pour les projets d’énergie renouvelable) à plus de 4 $ (projets forestiers et d’utilisation des terres) par tonne de CO2 étant compensées.
Diverses normes ont été proposées pour améliorer l’intégrité et la crédibilité des compensations de carbone. Un accord universel est nécessaire sur des questions telles que : les contrats normalisés, la mesure des résultats des émissions, les méthodes comptables, le suivi, la vérification, la tenue de dossiers, la prévention du double comptage et les utilisations auxquelles sont effectués les paiements pour les compensations. De telles questions n’ont jamais été coordonnées de manière satisfaisante pour le Mécanisme de développement propre (MDP) dans le cadre du Protocole de Kyoto, ce qui a conduit certains à remettre en question la validité des réductions d’émissions revendiquées. Les negotiators ont cherché à résoudre ces problèmes afin de mettre en œuvre l’article 6 de l’Accord de Paris. Un groupe de travail dirigé par M. Mark Carney, ancien gouverneur de la Banque d’Angleterre, a récemment publié une contribution à la résolution de certaines de ces questions en suspens.
Un prix mondial des émissions de carbone peut sembler, du moins en théorie, plus facile à instituer, à surveiller et à appliquer que le commerce international des résultats d’atténuation tel qu’envisagé à l’article 6.4 de l’Accord de Paris. Les gouvernements individuels et certains groupes régionaux continueront probablement d’introduire et d’escalader les prix du carbone appliqués à des secteurs spécifiques (la Suisse et le Canada ont récemment annoncé de fortes augmentations des taxes intérieures sur le carbone, et l’Afrique du Sud a introduit une taxe sur le carbone) (5), mais un prix universel sur le carbone reste, du moins pour le moment, au-delà de la plupart des aspirations gouvernementales.
Mettre un prix sur le carbone vise à corriger une imperfection du marché : sans prix sur les émissions de carbone, les pollueurs échappent au coût social de leurs émissions en contribuant au réchauffement climatique. Lorsque des prix distincts sont appliqués dans différents pays ou régions, les pollueurs font face à un éventail limité de choix dans la recherche de la méthode la moins coûteux pour atténuer les émissions. Un prix mondial du carbone améliorerait considérablement l’éventail des possibilités et devrait donc offrir la voie la plus efficace vers l’atténuation globale du changement climatique. En outre, un prix unique, s’il était appliqué efficacement, réduirait la nécessité d’ajustements fiscaux à la frontière qui entravent le commerce.
Le prix global devrait refléter, à tout moment, le coût marginal de l’atténuation de la dernière tonne (c’est-à-dire la plus chère) de CO2e émise, dont l’atténuation permettra au monde de rester sur la voie de la limitation du réchauffement climatique bien en dessous de 2°C, objectif de l’Accord de Paris.
Malgré l’appel récent du Secrétaire général de l’ONU en matière de prix du carbone, le processus de négociation de la Convention-cadre sur les changements climatiques ne vise pas un prix mondial du carbone. Ni l’amendement de Doha au Protocole de Kyoto ni l’Accord de Paris ne mentionnent la tarification du carbone ; ils évoquent plutôt la possibilité d’un « mécanisme fondé sur le marché » (Doha) ou d’un « mécanisme » pour les « résultats d’atténuation transférés au niveau international » (Paris). Le mot « prix » n’apparaît dans aucun des deux documents.
Les négociateurs de la COP-26 à Glasgow en novembre prochain devraient se concentrer à nouveau sur la tâche frustrante – et jusqu’à présent infructueuse – de normaliser les règles et les mécanismes de l’échange de compensations carbone. Bien que cette étape soit importante, elle doit être considérée comme faisant partie d’un effort plus vaste visant à réunir les systèmes existants de tarification du carbone afin de fournir un signal clair du coût marginal global des émissions. Ce n’est qu’à ce moment-là que les pollueurs et les investisseurs du monde entier seront incités à prendre des décisions conformes aux objectifs de l’Accord de Paris.
Chaque individu et chaque organisation qui soutiennent « mettre un prix sur le carbone » doivent redoubler d’efforts dès maintenant pour s’assurer que ce message essentiel est entendu.
(1) Exemples: Ian Parry, “Putting a price on pollution”, IMF Finance & Development, December 2019; “Carbon Pricing: A Market-Oriented Emissions Reduction Strategy”, Goldman Sachs Carbonomics December 2019; Wai-Shin Chan, “Pricing carbon to limit warming”, HSBC Insight, April 2020
(2) Agence internationale de l’énergie, World Energy Outlook 2020 (WEO); Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP), World Oil Outlook 2020 (WOO).
(3) WOO 2020, Scénario A, page 276. L’OPEP offre également un Scenario B ou les objectives du Paris Agreement sont réalisées par investissements massifs dans l’énergie nucléaire et le CSC sans supposition d’un prix sur le carbone.
(4) Par exemple, Finlande d’ici 2035, l’Autriche d’ici 2040 et la Suède d’ici 2045; Chine d’ici 2060.
(5) En septembre 2020, le Parlement suisse a légiféré une augmentation du CO2 taxe sur les combustibles fossiles à partir de CHF96/tonne de CO2 vers CHF120 et finalement à CHF210. En décembre 2020, le premier ministre du Canada, M. Trudeau, a annoncé que la taxe canadienne sur le carbone passerait de 30 $ CAN la tonne en 2020 à 170 $ CAN d’ici 2030
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